南方财经全国两会报道组21世纪经济研究院资深研究员 宋兴国 张梦洁 北京报道
新型城镇化，中心城市的重点作用越发凸显。
继去年首个都市圈的顶层设计《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》出台后，近日国家发改委再发布《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，为今年如何“大力推进都市圈同城化建设”划了重点，将着重“建立中心城市牵头的协调推进机制”。
值得注意的是，2020年政府工作报告同样多次强调城镇化的重要意义。不仅在区域发展方面强调要发挥中心城市和城市群综合带动作用，培育产业、增加就业，在扩大投资方面，更是罕见地将新型城镇化与新基建、重大工程一起，列入既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设之中。显然，中心城市在我国新型城镇化建设的重要作用被再度强调。
哪些中心城市的综合带动作用更强？21世纪经济研究院与华夏幸福研究院，从经济扩张、产业扩张、公共服务均等化、人口扩张和交通便利等5个维度，设置了12个二级指标和近40个三级指标，对全国30个都市圈中心城市的辐射带动能力进行综合测评。
北京、上海带动能力最强
中心城市-都市圈-城市群，将会是未来带动我国经济社会发展的主要区域。
此前，首都经济贸易大学特大城市经济社会发展研究院执行副院长叶堂林在向21世纪经济报道解读政府工作报告时称，2019年我国常住人口城镇化率首次突破60%，意味着我国新型城镇化进程要从追求速度转向追求质量，中心城市需要通过功能和产业的疏解和转移，带动形成与周边城市的产业连接和支持，提升区域产业集群的竞争力。
哪些中心城市的带动能力更强？据统计，目前城区人口超过300万的大城市有28个，GDP总量超过5000亿元的城市有45个。综上，21世纪经济研究院选取全国30个城市作为都市圈扩张潜力的研究样本，分别是：北京、上海、广州、深圳、天津、南京、杭州、长沙、成都、郑州、武汉、重庆、西安、宁波、青岛、沈阳、厦门、济南、福州、南昌、贵阳、合肥、石家庄、昆明、太原、长春、海口、南宁、哈尔滨、乌鲁木齐。
对这些城市的带动作用的指标测算，主要涵盖五个方面。其中，“经济扩张”包括经济总量与经济强度两个二级指标，“产业扩张”则涵盖了产业、企业、科研三大二级指标，“公共服务均等化”则有教育与医疗两大二级指标，“人口扩张”包括人口结构与人口增长两大二级指标，“交通便利化”则包括了轨道、公路、航空运输三大二级指标。
数据结果显示，从总得分来看，北京、上海稳居前二，深圳、广州紧随其后，这4个中心城市周边已经形成了相对成熟的都市圈形态。
这些中心城市经济发达，产业集聚，生活成本也相对较高，人员通勤和产业集聚已经向周边地区大量扩散，城市边界明显突破了行政区划。在这些中心城市，其中心区与周边区域的联系，都市圈进入了空间上从“点状扩散”到“网状发展”的阶段，新增人口的聚集地已经主要集中在城市外环，公共服务均等化也开始进入落地阶段，产业联系从外溢-承接关系开始向合作共建关系演变。
以北京为例，各项指标得分都在30个城市中位列前茅，尤其是产业创新能力突出。2019年北京第三产业占比已达83.52%，居全国第一。且在中国500强企业数、上市公司市值、研发投入占GDP比重等指标上，均领先其他城市。作为中国的科技创新中心，北京市域内集聚以科技创新、金融服务、文化传媒为代表的高精尖产业，拉动北京产业扩张指数在四大一线城市得分最高，为0.77。
北京与河北的涿州、固安、永清、香河、大厂和三河，以及天津的武清，通勤联系已经十分紧密。还通过将北京城市副中心与河北廊坊市北三县统一规划，在这个跨省区域内组建一个功能完备、产业齐全、公共服务完善的城市副中心，缓解北京的大城市病压力。
杭州、宁波分别领衔扩张型、潜力型都市圈
一线城市之外，哪些城市带动作用最强？
指标结果显示，杭州、南京、成都、武汉、郑州、长沙、重庆和西安8个城市得分则紧随一线城市，空间、产业对外扩张的趋势明显，这8个中心城市所在的都市圈，被认为是当前正处在外扩阶段的扩张型都市圈。
值得注意的是，除了西安与郑州以外，仍然是南方城市为主。而从传统的经济板块划分来看，东部两个，中西部各有三个，这与东部地区城市较多、竞争激烈也有关系。但总体而言，这体现了我国当前的经济发展对城市发展造成影响的趋势。
这类都市圈的中心城市，以发展较快、首位度较高的省会城市和直辖市为主，其中既有成都、武汉这种高首位度的省会城市，也有南京、杭州这样首位度相对较低的城市。这些都市圈的最大共同特征是中心城市发展较快，在吸引了大量人口流入的同时，已经发展到“外溢阶段”，周边空间毗邻、交通条件较佳的区域，开始成为承接第一轮产业和人口外溢的主要板块。这类都市圈以杭州、南京、武汉、成都为典型代表。
其中，杭州作为中心城市，2019年不仅地区生产总值突破15000亿元，常住人口也增长了5.6%，人口增速在30个城市中居于首位。对都市圈周边的辐射带动能力仅次于四个一线城市，与东北部的德清、海宁、桐乡和湖州等地联系十分紧密。在产业领域，杭州正基于自身发达的数字经济提出“数字自贸区”的概念内容，为嘉兴、湖州和绍兴等地散落的中小企业的加工制造等产业出口提供对外窗口。
另外，宁波、福州、济南、厦门、天津、合肥、青岛、贵阳、南昌、昆明、太原等中心城市，虽然总体发展水平良好，但从指标得分来看，往往在产业发展状况、公共服务水平、交通、人口结构的某一领域存在短板，部分城市还在省内、同区域内面临着同等量级甚至更发达城市的竞争，因此对周边区域的拉动辐射能力不如扩张型都市圈的中心城市，尚未突破自身行政边界，但一旦补齐短板，其中心城市的发展潜力巨大。
宁波在这类型的城市中最为突出，不仅经济开发强度大，单位土地的GDP产出较高，财政自主性强，医疗等公共服务水平也不弱于其他省会城市。同时宁波还在积极推进与周边地区的一体化建设，近日还发文称将给予舟山户籍人员迁移户口同城待遇，做大都市圈的意图十分明显。不过，与周边的杭州、上海等城市比，宁波对舟山、台州等经济腹地的吸引力尚显不足。
此外，还有一些中心城市，虽然也是省会城市，但中心城市及其周边区域的整体经济实力不够强，经济联系较弱，部分中心城市所在的区域还面临着人口流出和人口老龄化问题。在带动周边都市圈发展之前，还需要优先解决城市经济发展的问题。
都市圈规划加速
在中心城市逐步发展的背景下，都市圈到底应该如何规划？
受政策利好影响，南昌、上海、杭州、银川、长春、郑州、青岛等多个城市，都提出要围绕自身打造都市圈。中国的城镇化建设正迎来大城市引领的都市圈城市群模式。都市圈，成为中心城市和城市群有序衔接的重要环节，成为城镇化建设向城市群过渡的中间阶段。
从各地陆续发布的都市圈规划，可以明显看到两大特征。第一，相比国家发改委文件对都市圈的定义，各地在规划制定过程中，一定程度上扩大了都市圈的范围，这既是出于规划各方行政层级对等的考虑，也希望借助都市圈带来的政策机遇期，加强区域合作，促进区域一体化发展。第二，相比过去城市发展往往出现边界扩张“点状扩散、圈层发展”、功能布局“大功能板块分区”的情况，新一轮的城市规划和都市圈规划，往往划定了一个主要的方向和板块，在这一区域进行功能齐全的混合布局，避免在新一轮都市圈扩张的过程中再次出现职住分离等各种城市病。
而尤其值得关注的趋势是，都市圈规划中，涉及跨省的不在少数，这对实现政府跨界治理，建立区域合作体制机制的要求，毫无疑问上到了新的台阶。
比如，今年年初，上海市政府公布了贯彻《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》的实施方案：由上海、江苏省的4个市（苏州、无锡、常州、南通）、浙江省的4个市（嘉兴、宁波、舟山、湖州）构成。2019年，上海都市圈“1+8”城陆域面积约5.4万平方公里，常住人口约7125万，GDP超10万亿元，这也标志着全国最大都市圈规划出炉。
5月25日，全国政协十三届三次会议举行视频会议。全国政协常委、民建中央副主席、上海市政协副主席周汉民表示，我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形态。
周汉民建议，要明确中心城市引领区域经济发展主体地位，根据趋势适度增加用地指标，保持相对开放的人口，使人口集中度与经济集中度相一致；加强区域间协商合作，建立利益共享机制，构架中央协调、省际协同、企业协作、社会协力的管理体系、抗疫信息和公共服务共享共用平台，从“一网通办”走向“一网统管”。此外，还要完善都市圈空间布局，加快编制全国国土空间规划纲要，避免新一轮造城运动和无序扩张，坚持多规合一，推动形成优势互补、高质量发展的国土空间开发保护格局。
本文来源：21经济
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