京津冀一体化爬坡过坎： “飞地模式”成重要抓手

京津冀一体化战略即将在2020年步入第二阶段，也是“滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难”关键阶段。其中，“飞地模式”成为京津冀协同发展的一个有力抓手。

“京津冀协同发展战略失灵了么？我不同意这种观点。京津冀协同发展现阶段带动北方发展的效果还不明显是阶段性因素的反映，而非战略本身的失灵。”中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长、中国区域科学协会会长杨开忠在日前举行的《京津冀蓝皮书：京津冀发展报告（2019）》（以下简称“蓝皮书”）发布会上说。

蓝皮书显示，京津冀协同发展虽然处于稳步上升进行时，但目前的整体协同发展水平依然较低。2014年到2017年，京津冀区域内经济发展水平差距呈现扩大态势，且区域内城乡发展差距依然较大；对标五大世界级城市群和国内长三角、珠三角城市群，京津冀城市群的核心城市与所在区域的发展差距过大。

首都经济贸易大学特大城市经济社会发展研究院执行副院长、蓝皮书主编叶堂林认为，京津冀协同发展的关键在于设计好一套完善的政策体系，通过构建利益共同体，打破“一亩三分地“的思维定式。其中，区域经济合作开发的典型模式——“飞地模式”成为京津冀协同发展的一个有力抓手。

京津冀一体化战略即将在2020年步入第二阶段，也是“滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难”关键阶段。杨开忠认为，现阶段，天津才是抗衡北京极化效应的核心，未来发挥天津引领京津冀协同发展的中心作用要成为国家战略，最终促进环渤海地区发展，并带动国家北方腹地发展。

产业协作“示范区”

7月1日，北京发改委发布消息，通州十三五规划部分内容获调整。原规划中通州发展定位为“市行政副中心、国际商务新中心、文化发展创新区、和谐宜居示范区”，现调整为“国际一流和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区、京津冀区域协同发展示范区”。

叶堂林告诉21世纪经济报道记者：“京津冀协同发展目前有两个最典型的示范区，其中一个就是城市副中心，另一个是雄安新区。此外北京与河北交接的大兴机场也将是未来的合作示范区。”

就在通州定位修改的前一天，《京津冀蓝皮书：京津冀发展报告（2019）》在京发布。中国人民大学区域与城市经济研究所前所长、全国经济地理研究会会长孙久文在发布会上提出，目前，京津冀城市群已在世界级城市群的道路上快速地向前推进。同时，世界级城市群的各项指标也在不断进步。

“世界级城市群”的重要特征是有着分工明确的产业协作体系。如美国的大纽约区都市群，当纽约确立为世界金融中心、跨国公司总部集中地、专业管理服务部门集聚地后，第二大城市波士顿自动寻求产业转变，将兴盛一时的金融业逐步降低到经济结构的8%，转而大力发展高科技研发、教育、商业、贸易等产业。

近年来，随着区域一体化推进，京津冀区域也逐渐建立了分工明确的产业协作体系。1995年到2016年，北京与天津、北京与河北的区域分工指数在逐渐提高：其中，京津地区的区域分工指数从1995年的0.33上升至2016年的0.84，京冀地区的区域分工指数也从1995年的0.50上升至2016年的1.07。

此外，蓝皮书也显示，近年来，京津冀三地在科技产出联系、公共服务资源拓展以及资金流动等方面，融合发展水平均不断提高。以三地资金流动为例，北京对津冀、天津对京冀、河北对京津的投资差距均趋于缩小。其中，2012-2014年，天津对北京的投资额是对河北的7.48倍，2015-2017年下降到3.34倍；2012-2014年，河北对北京的投资额是对天津的2.34倍，2015-2017年下降到1.27倍。

不过，值得注意的是，京津冀协同发展虽然处于稳步上升阶段，但目前整体协同发展水平依然较低。孙文久指出，目前京津冀差距主要体现在经济规模和水平。“京津冀在经济联系与功能分工上，不仅与国外世界级城市群存在很大差距，而且与国内的长三角城市群相比也存在不小差距。”

对比来看，2016年京津冀地区GDP为7.5万亿，而长三角地区GDP总额已经达到14.7万亿，几乎是京津冀地区的两倍。此外，京津冀发展不平衡的问题依然严峻，区域内部差距和城乡差距依然较大。

不过，杨开忠认为，在相对意义上，中国经济南升北降是亚洲和世界地缘经济变化的一个必然，京津冀协同发展只是这种趋势中一种合乎规律的平衡力量，不能简单以北方经济地位相对是否下降来论京津冀协同发展战略的成败。

“飞地模式”与“天津核心”

飞地模式是京津冀一体化的有力抓手。什么是飞地模式？举例来说，5月20日，阿里云、京东方、国家纳米技术与工程研究院、天风证券、北方航空实业集团等14家企业代表与京津合作示范区现场签约，示范区迎来引来首批“凤凰”。作为京津两地协商共建的示范区，京津合作示范区的身份颇为“特殊”：地理位置位于天津，但行政区划隶属北京。这就是北京的一块“飞地”。同时，京津合作示范区，又属于天津未来科技城的一部分。

“飞地模式”并非一个新概念。深（圳）汕（头）特别合作区就是“飞地模式”成功应用的典型案例。尽管北京地域面积远高于深圳，但因为人口和企业集聚效应，也需要拓展新的发展空间。叶堂林告诉21世纪经济报道记者：“短期来看，‘飞地模式’是解决北京地区经济增长乏力很重要的良方。”

叶堂林分析，在减少人口和建设用地的背景下，要实现经济的大幅度提升，只有两种方式，其一是技术、生产效率大幅度提升，依靠四大高精尖产业，但产业转型升级，技术改造需要一定时间，短期内很不现实；在效率不变的情况下，北京可以依托“飞地”，通过建立产业园区的方式，将土地利用、人才利用、产业利用的高效率输出到天津河北等地，双方GDP、利润共享。“‘飞地模式’既能帮助津冀产业发展，又能实现北京的可持续发展。”

不过，京津冀“飞地模式”发展也处于初级阶段，京津合作示范区则是目前“飞地模式”应用的一个样板。

一个并不乐观的现象是，蓝皮书显示，京津冀区域内差异正在呈现扩大趋势，京冀两地差距尤为突出。经济发展水平、创新能力等方面，河北远远落后。相比之下，天津的状况比河北要优越很多。作为全国重要的综合性工业基地和商贸中心，天津是京津冀地区唯一一个与北京同处相似发展量级的城市。

事实上，天津替代北京成为北方最大经济中心早已是国家顶层设计。1982年《天津市城市总体规划方案》提出把天津建设成为我国北方的经济中心；1986年国务院批复天津市城市总体规划方案，规划确定天津经济中心的定位；2006年国务院批复《天津市城市总体规划（2005-2020年》明确天津建设北方经济中心，与此同时，北京则不再定性为“经济中心”，只强调政治中心、文化中心。

叶堂林告诉21世纪经济报道，“经济中心在哪并不重要，重点是‘一核双城’要协同发展起来，天津是未来京津冀协同发展的重要一极。”

因此，杨开忠认为，发挥天津中心作用上升为国家战略势在必行。他建议，十四五期间，要因势利导，把天津引领京津冀、带动环渤海地区协同发展的中心作用上升为国家战略。