自然资源部改革规划许可和用地审批:降低制度性交易成本

部分规划“批准之日就是到期之时”的现象，即将成为历史。

9月20日，国务院新闻办举行新闻发布会，自然资源部副部长赵龙等介绍改革规划许可、用地审批和国土空间规划审查报批制度有关情况。赵龙表示，自然资源部近期在国土空间规划领域集中推进两项改革：一是改革规划许可和用地审批，推进“多审合一、多证合一”，这主要是面向企业和群众；二是改革国土空间规划审查报批制度，这主要是面向地方人民政府。

中央财经大学副教授、城市管理系主任王伟向21世纪经济报道记者表示，自然资源部此次推出的两项改革，都服务于中央提出的“放管服”改革、政府职能部门改革和国土空间规划体系改革，有利于缩短审批周期，提高运行效率，实现简政放权、放管结合和优化服务。

国土空间规划体系的建设，正在向新的领域迈进。-宋文辉摄

大幅缩短国土空间规划审批时间

国土空间规划体系的建设，正在向新的领域迈进。

中国城市发展研究院总规划师林纪告诉21世纪经济报道，按照今年5月发布的《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，国土空间规划总体框架分为“五级三类四体系”，即全国、省、市、县、镇五级；总体规划、详细规划和相关专项规划三类；以及编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系四大体系。本次发布会的相关内容，属于编制审批体系的改革。

在发布会上，赵龙表示，过去的规划审查，主要的问题包括：一是事权不清，二是指标过多，三是经常陷入技术性的争论，最后导致审查时间延长。为此，按照“中央把中央该管控的事情管控好，同时给地方更大的自主权，在空间布局上结合地方实际进一步优化”的理念思路，自然资源部正在改革国土空间规划审查报批制度，下发了《关于全面开展国土空间规划工作的通知》。按照管什么就批什么的原则，改革主要分为三个方面。

第一，自然资源部报请国务院同意，减少报国务院审批城市数量。21世纪经济报道记者了解到，过去，城市总体规划和土地利用总体规划，由国务院审批的城市分别是108个和106个。而在此次改革后，除直辖市、计划单列市、省会城市以及少数国家发展战略全局当中重要的节点城市，和需要对重要资源进行特殊保护的城市的规划由国务院审批外，其他城市均由省级政府审批。

第二，压减审批内容，按照权责一致原则，国家层面主要负责对国家需要管控的内容进行审查，负责审批的内容将主要保留在四个方面：规划的目标定位；生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线的划定和落实情况，体现地方特色的自然、历史、文化保护体系；建设用地的规模、开发的强度、用水的总量以及强度、基础设施、公共服务设施以及公共空间等主要控制性指标分解落实情况；城市、区域间的空间格局以及相邻关系。

第三，大幅缩短审批时间，将审查时间由过去3年甚至更长时间，压缩到半年左右。以切实提高规划的科学性、操作性和权威性，促进国土空间治理体系和治理能力现代化。

王伟表示，中央在保留核心审批内容，以及加强规划实施管理和监控的同时，在规划编制和审批上，会给地方下放更大的自主权，地方在重大项目引进、产业布局和招商引资等方面，可能会有更灵活安排和布局的可能。

而林纪也建议，按照当前的思路，未来在具体指标的运用上，应当给与地方更大的规划自主权。比如工矿城市，在对相关产业、工矿用地进行生态修复或是复垦后，是否可以经过省一级同意，自主在规划中相应置换增加建设用地指标，类似的事权应当下放。

一位西部省份的规划官员则告诉21世纪经济报道记者，目前，自然资源部正在推进各地加速开展对资源环境承载能力和国土空间开发适应性的“双评价”工作，从而为“三区三线”划定打好基础，而这些，实际上都是国土空间规划的基础性工作。而此次编制审批体系的改革影响几何，还要等国土空间规划体系正式运作起来以后才能看到。

简化用地审批流程

自然资源部两大改革的另一部分，是下发了《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》，推进相关改革。

自然资源部国土空间用途管制司负责人燕琴表示，规划用地的“多审合一、多证合一”，核心是把规划许可和用地审批相关手续和文书能够合并的进行合并，能够简化的进行简化，以提高行政效率，降低行政相对人的成本，可以归纳为“3个合并”和“1个简化”。

第一个合并是在建设项目立项阶段，将原来由两个部门发放、功能内容相近的，并且都是为了项目核准、备案前置条件的用地预审意见、选址意见书合并为建设项目用地预审与选址意见书。同时，还规定了对于使用已经依法批准的建设用地进行建设的项目不再办理用地预审。

第二个合并是在用地报批以后，将原来由两个部门发放，内容高度一致的，均体现政府对行政相对人监管关系的建设用地规划许可证、建设用地批准书合并，形成新的建设用地规划许可证。同时，也考虑行政相对人的需求，从方便行政相对人的角度，对于划拨土地，实行建设用地规划许可证和划拨决定书同步办理、同步核发。对于出让土地，在签订出让合同时，同步核发建设用地规划许可证。

第三个合并是多测整合、多验合一。在机构改革前建设用地审批、城乡规划许可、规划核实、竣工验收和不动产登记，这些环节都需要开展测绘，且不同环节测绘成果的要求和标准都不一致，测绘成果不能通用，相对人也需要向多个部门多次提交不同的测绘报告，这样既增加了行政相对人支出成本，同时也大大降低了行政效率。因此，这次改革要求“多测合并、联合测绘、成果共享”，特别强调原则上不得重复审核和要求建设单位或者个人多次提交对同一个标的物的测绘成果，确有需要的，可以进行核实更新和补充测绘。

实际上，此次“多审合一、多证合一”，被认为是机构改革后的应有之义。一位北方某省级规划部门官员告诉记者，党和国家机构改革后，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，为改革规划许可和用地审批创造了条件。不过，此次改革的实际效果还有待观察，有一些规划与国土部门早已先行合并的省份，相关的整合流程也还在进行中。

赵龙也表示，此次改革预计达到两个效果：一是便民利民，优化营商环境，降低企业制度性交易成本；二是减少行政资源的浪费，使相关部门有更多的精力进行政策制定和实施监管。