中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文： 公积金制度应加快改革 最保守也能提高收益率

近期，住房公积金存废之争引发了广泛的争论。

支持取消者认为，住房公积金制度已完成历史使命，在制度公平上存在问题，取消可以为企业减负；反对取消者则认为，取消公积金意味着动了工薪阶层的蛋糕，应在现有制度上加以改革完善。

中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文在接受21世纪经济报道专访时指出，作为劳动报酬的一部分，公积金税收楔子极小，可以100%变成职工的可支配收入，不能为了企业减负而削减劳动报酬。

在制度公平上，公积金贷款也保障了所有缴存者有平等的机会申请贷款，虽然结果未必公平，但其起点是公平的，而如果取消住房公积金制度，或将促使部分单位倒退至福利分房时代，造成更大的社会不公。因此，当前公积金制度切不可因噎废食，而应该加快改革步伐。

5月18日，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，在完善覆盖全民的社会保障体系中，《意见》明确提到要改革住房公积金制度。

郑秉文介绍，公积金目前的利息仅1.5%，连续数十年跑不赢通胀。公积金余额各地旱涝不均，一二线城市贷款不够用，三四线城市贷款用不了，但由于统筹层次太低，无法跨地区调剂流动。针对这些问题，郑秉文详细介绍了其设想的四条公积金改革思路。

公积金应加快改革步伐

《21世纪》：近期，住房公积金存废问题引发热议是因为不少企业面临经营困难，有观点建议把取消公积金作为减负的一个手段，对此你怎么看？

郑秉文：公积金肯定是企业雇主的一个负担。但无论企业主还是职工，很少有人抱怨住房公积金带来的这部分负担。

对企业而言，在劳资双方的集体谈判中，住房公积金作为法定福利已经像工资一样成为员工收入的一部分，削减公积金意味着需要在其他方面做出补偿才能在谈判中达到新的平衡。企业要招到有竞争力的员工都会缴纳公积金。

事实上，当前企业的社保负担要远大于住房公积金，前者大概在27%左右。如果要为企业减负的话，更应该减的是社保费和税收，而非公积金。

相较公积金，社保费的税收楔子很大，税收楔子是指雇主发放职工福利的成本减去职工直接收入的剩余部分，中国的税收楔子已经达到了30%多，相当于OECD的平均水平。但是住房公积金却没有税收楔子，100%是职工的可支配收入。

需要注意的是，相较资本报酬率、技术报酬率，中国的劳动报酬率明显低于发达国家，我国也多次强调增加一线劳动者劳动报酬，提高劳动报酬在初次分配中的比重。取消公积金意味着减少10%左右的劳动收入，这与上述政策的初衷是不符的。

对员工而言，社保跟职工的利益离得较远，公积金则要近得多。

《21世纪》：并非所有企业都缴纳了公积金，能否介绍下公积金的缴存现状？其覆盖面如何？

郑秉文：截至2018年，公积金实缴人数1.44亿人，其中机关事业单位人员占31%，国企占20%，私企占31%，外资企业占8%，其余10%为集体企业和其他类型单位等。

近年来，私企缴存职工占比不断提高。2018年公积金新开户1990万人，其中私企占50%（994万人），这是因为在机关事业单位中，公积金的覆盖已接近饱和，国企还有一定的潜力空间，而在私营企业，这一空间还很大。

公积金从建立到存续至今，覆盖面从窄到宽，说明这一制度是有生命力的，现在已经扩大到私企职工享受这一福利待遇的时候了，而取消这一制度，对这些人来说是不公平的。

取消公积金也等于砍掉了既有的1.4亿多人的法定福利。我们不能“不患寡而患不均”，为了一部分人的公平而砍掉另一部分人的福利。而应该保留这一制度，让没有参加的人有机会被逐步覆盖进来。

《21世纪》：关于公积金制度的公平问题，被讨论最多的是“无力购房者补贴了经济实力更强的购房者”，对此你作何评价？

郑秉文：公积金本质上是一种为买房集资的互助会制度，互助会本身就遵循大数法则。如果没人买房，说明这个制度存在问题；如果所有人都买房，这个制度本身也无法存在。一定是有人买房、有人不买房。

这一制度的公平性在于，所有人都有平等的机会申请贷款，大家的接入机会是平等的，但机会公平与结果公平是两回事。

公平的关键在于起点，而非结果。公积金制度的起点是公平的，当然，过程中由于就职单位的差异、个人能力与收入等情况的差异，结果未必是公平的。如果取消了住房公积金，等于让一部分群体倒退到福利分房时代，到那时喊不公平的人会更多。所以，公积金应加快改革步伐，而不是因噎废食。

破解收益率和统筹层次难题

《21世纪》：在你看来，目前公积金制度最大的问题是什么？

郑秉文：现在公积金存在很多问题，最大问题有两个：一是投资收益率太低，跑不赢通胀，缴存职工记账利率更低；二是统筹层次太低，贷款率高的地区（比如天津99.5%）和低的地区（比如青海78%）之间不能调剂。

《21世纪》：为何中国住房公积金的投资收益率跑不赢通胀？其投资标的有哪些问题？

郑秉文：公积金的记账利率去年刚提高到1.5%，在此之前只有1.21%，几乎低于中国所有年份的CPI，这意味着老百姓放在里面的钱在贬值。这也是一部分人没有参与积极性的主要原因之一。

在投资标的上，公积金以短期存款为主，相当于以极低的利息变成了银行的优质存款。而且不同银行间也存在着竞争中性问题：一些中小银行获取这种优质资产的可能性很小；而大型国有银行在公积金方面占绝对优势。

这部分哪怕是最保守的改革也能明显提高收益率，比如，最起码可以把短期存款变为协议存款，对存款进行招标，这至少可以提高两个点的收益，达到3.0%-3.5%，跑赢通胀。

在此基础上，还可以委托全国社保基金理事会或其他机构投资者投资，中国有100多家基金公司、七八十家保险公司、几十家信托公司都是有资格投资的，全国社保基金理事会也把一半的资金委托给后者来投资，而全国社保基金理事会过去20年的平均收益率在7%左右。

《21世纪》：对于一线城市的高房价而言，公积金贷款额度太少无法覆盖贷款，是否有提高贷款额度的必要？

郑秉文：对于一线城市而言，提高贷款额度可能“有心无力”。因为一线城市贷款率已经接近100%的饱和水平。

公积金缴存余额的地域性差别非常明显：一二线城市贷款率高，资金不够用；但三四线贷款率低，资金用不了。问题的关键还是要提高统筹层次，让资金在全国范围流动起来。

《21世纪》：提高统筹层次的难点在哪里？是否会像养老金统筹一样，触及到不同地方政府的利益？

郑秉文：难点在于决心，各地方政府并没有利益上的冲突。

这方面和养老保险有很大不同，养老保险是缴费，公共性特别强，由各地方政府掌管；而公积金是缴存，像存款一样缴纳，这个钱私人属性特别强，并没有太多地方政府的利益在里面。公积金存款在地方银行，对地方肯定是件好事，但如果允许B城市“借”给A城市代价是提高0.5个百分点的利率，缴存职工可以获得较高收益，这完全可以冲破这一个地方利益。

比如北京和青海签一个协议，北京用青海的存量资金来弥补贷款缺口，后者原来的利率是1.5%，借给北京以后可以提高到2%，青海职工肯定愿意，即使这样，北京的利率也低于商业性贷款一个多点，两头都合适。

四条改革思路

《21世纪》：在你看来，公积金制度应该如何改革？

郑秉文：改革思路有四条：第一条是最保守也是最容易的，在保持住房公积金中心地位、功能等体制不变的基础上，提高统筹层次，提高投资收益率；第二条是参照美国两房和吉利美的思路，将住房公积金中心整体改制为国家住房公积金管理公司，成为独立法人的非银行金融机构；第三条思路是参考中国邮政储蓄银行的思路，将住房公积金中心改组为国家住房银行；第四条是参照新加坡中央公积金的思路，将公积金与企业年金合并。应当说，这四条改革思路是由易到难依次递进的关系。

《21世纪》：你提到第一条改革思路应该是最简单易行的，这具体包括哪些制度安排？

郑秉文：第一条思路是在保持住房公积金中心现有体制不变的基础上做的改革，具体包括六方面。

一是在投资体制上，可采用城镇职工基本养老保险基金的投资办法，将存量资金委托全国社保基金理事会投资，由各省与全国社保基金理事会分头签约，约定投资收益率与流动性，获得的收益减去提取管理费后，全部分配给缴存职工。另外，还可以做协议存款等。

二是在业务范围上，一二线城市住房公积金中心可直接投资和持有租赁住房，开展住房租赁业务，同时大面积地鼓励缴存职工通过租赁解决住房问题，推动租购平权，平抑住房价格。

三是扩大缴存覆盖面，让外来务工人员、自由职业者尽量都能加入。现在自由职业者是个薄弱环节，因为他们没有雇主的配比缴费，积极性不如职工，但只要投资收益好、制度透明，他们是愿意加入的。

四是提高统筹层次，在全国管理、互融互通，地方之间可以调剂使用，解决公积金资金运用效率过低的问题。

五是在提取使用上，建立配贷机制，加大向中低收入阶层的倾斜，鼓励中低收入人群加入；对租赁住房给予更多鼓励条件。

六是在运行机制上，简化提取手续，加强掌上办公，提高资金发放效率。

《21世纪》：你提到的其他三条改革思路是如何设计的？ 分别能解决哪些问题，又存在哪些挑战？

郑秉文：第二条思路是改制为国家住房公积金管理机构，它是一个在全国通存通兑的非银行金融机构，除了职工缴存以外，可以做大资金池，国家给予其特许权，以国家信用在资本市场发债，也可以像银行一样吸储、同业拆借，从而为老百姓使用住房公积金提供流动性支持和政策性担保。

它相当于一个准银行机构，在资金使用上不是直接发放贷款，而是采取为缴存职工提供低息、长期信用担保的方式，支持缴存职工去买房。缴存职工在获得担保以后，可以选择别的机构获得贷款，比如商业银行。

住房公积金管理公司另一个功能是批量收购商业银行住房抵押贷款的资产，通过收购这些证券化的资产来扩充资产范围。另外，在房价比较高的北上广深等地，通过贷款直接投资方式支持租赁住房投资，推动租购平权。

第三条思路是改组为政策性的国家住房银行，将其性质变成银行。德国等很多国家都有住房银行，国内也有将中国储蓄变成银行的先例。其思路就是将公积金中心变成一个独立的政策性银行，各地的公积金中心改组成分行、支行等分支机构，授权其以国家信用在资本市场上发债，可以开展政策性的住房储蓄业务，建立差别化的贷款机制。此外，作为银行，它还可以向租赁住房的投资者、开发商进行低息贷款，有目的地支持租赁住房的开发。

在运行机制上，可以按照现代银行的治理结构，建立董事会、监事会，建立现代化的薪酬激励机制，完全实现市场化运营。

第四条思路是与企业年金合并。其具体方式是，在全国建立统一的个人账户，下设住房、年金两个子账户，各交各的钱。其中住房子账户实行低存低贷，租赁住房、购买住房都可以通过这个账户来操作。年金账户的则是市场化的投资，收益率要高一些。等到一定年龄，或者没有住房需求、不想购房的话，可以把住房子账户的资金转移到年金账户上去，这两个功能放在一起，由缴存职工自己决定。

(作者：夏旭田,缴翼飞 编辑：张星）