社论｜城市发展必须要以实际服务管理人口规模配置公共资源

当前中国实施的扩大内需战略，一个主要组成部分是加快落实区域发展战略。即发挥各地比较优势，构建全国高质量发展的新动力源，推进京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设，打造世界级创新平台和增长极。

事实上，这也是一个资源配置改革的过程。4月份发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》指出，要深化户籍制度改革，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置。

在5月份公布的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中，进一步提出“要建立健全统一开放的要素市场，推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变”。

这两份文件都强调了公共资源应该按照人口规模配置，只是其中一个要求按照常住人口，另一个要求按照实际服务管理人口规模。这并不矛盾，但是前者容易被行政简化为户籍人口，强化基本公共服务的均等化，而后者主要相对于公共资源由按城市行政等级配置的方式，强调向按实际服务管理人口规模配置转变。但是，对很多城市而言，实际服务管理人口数量远远多于常住人口规模。

破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，扩大要素市场化配置范围，健全要素市场体系，推进要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平，为建设高标准市场体系、推动高质量发展、建设现代化经济体系打下坚实制度基础。

一直以来，中国城市形成与城市管理体制是以行政机关主导的，这与西方以市场交易活动为中心形成城市截然不同。中国的模式导致城市分等级，比如直辖市、副省级城市、地级市、县级市和建制镇等等。公共资源的配置也是按照行政等级进行，导致更多的要素聚集在高行政等级城市，造成公共服务资源配置的严重不均衡。

在计划经济时代，城市的行政等级与人口规模具有直接关系，行政等级越高，聚集的单位、机构越多，人口就越多。因此，计划经济时代按照等级分配公共服务资源有一定的合理性，尽管县城下辖城镇和乡村的人口规模也很大，但都不算做城市居民，不给予公共服务资源的配置。

进入社会主义市场经济时代后，随着经济不断发展，大量农民涌入城市，中国城市在等级分类的基础上增加了市场化的因素，尤其是在一些经济发达地区，城市人口规模不断膨胀，但是，相应的公共服务资源的配置方式并没有改变，行政等级化的配置方式与市场化的需求造成错配。

当前，中心城市和城市群，尤其是大都市圈发展正在成为承载发展要素的主要空间形式，如果不能按照实际服务管理人口规模来配置公共资源，中心城市周边的城市群就会因为缺乏公共服务资源而无法吸引更多人口。因此，按照实际服务管理人口规模配置公共资源有利于提升中心城市辐射和带动周边地区发展的能力，更好地发挥中心城市应有的带动作用，促进都市圈与城市群的发展。

事实上，这项改革涉及两个重要的领域，一是市场在资源配置中起到决定性作用，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平，其中包括人口的自由流动以及公共资源配置；其次，推动以人为中心的发展，实现公共服务的均等化。那么，就必然要求公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变。这种转变又会大大促进城市群的发展，并有利于城市之间的公平竞争。

因此，落实扩大内需战略，发展城市群与都市圈，构建全国高质量发展的新动力源，就必须优先在公共资源配置方面补短板，只有把这个短板补上，才会吸引更多人流入并转化为市民，增强城市竞争力不能汲汲于求城市工程建设，致力于空间扩展的城市群，忽略以人为中心的城市发展。