户籍改革进入深水区：都市圈、城市群户籍准入年限互认

2021年，户籍制度改革还将继续深化。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建设高标准市场体系行动方案》，其中提出，推动户籍准入年限同城化累计互认。除超大、特大城市外，在具备条件的都市圈或城市群探索实行户籍准入年限同城化累计互认，试行以经常居住地登记户口制度，有序引导人口落户。完善全国统一的社会保险公共服务平台，推动社保转移接续。

2020年3月，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。

2020年5月，《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出，深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，探索实行城市群内户口通迁、居住证互认制度。

此次的《建设高标准市场体系行动方案》，对于“推动户籍准入年限同城化累计互认”又释放了新的讯号，譬如除长三角、珠三角以外更多的都市圈、城市群将可能加入。在分析人士看来，还有待更进一步的文件出台。

根据住建部公布的《2019年城市建设统计年鉴》，2019年，城区人口超过1000万的超大城市包括四大直辖市以及广州、深圳；城区人口处于500万到1000万之间的特大城市包括东莞、武汉、成都、杭州、南京、郑州、西安、济南、沈阳和青岛。

其中，以广州为代表的超大城市，在2020年也已经释放出了跨区域户籍积分累计认可的信号。

中国（深圳）综合开发研究院公共政策与政府绩效评估研究中心主任王梅向21世纪经济报道记者表示，这将促进劳动力在一定范围内的自由迁移。作为最重要的生产要素之一，劳动力自由流动，更好地体现了市场在配置资源中的作用。

宁波、苏州、广州等地已率先探索

2020年，已经有一些城市迈出了探索的步伐。

浙江宁波在2020年5月发布“关于公开征求全面放宽我市落户条件意见建议的公告”，其中提出，宁波将根据“甬舟一体化”工作要求，给予舟山户籍人员迁移户口同城待遇，舟山市区户籍等同于宁波市区户籍，舟山县市户籍等同于宁波县市户籍。

同年8月，宁波又发布了《关于进一步放开我市落户条件的通知》，提出在宁波市合法稳定就业并按规定缴纳社会保险的，在上海、浙江、江苏、安徽“三省一市”缴纳的社会保险在申请落户时可累计纳入宁波市缴纳年限。

此外，现户口登记在上海、浙江、江苏、安徽“三省一市”内，在宁波市城镇地区有合法稳定住所的，可申请将本人和共同居住生活的配偶、子女、父母户口迁至其合法稳定住所处。

苏州也在2020年12月发布了《关于进一步推动非户籍人口在城市落户的实施意见》，明确实施省内特大城市苏州与南京在积分落户时，实现居住证年限和社保年限积累互认。探索苏州与无锡、常州等具备条件的都市圈率先实现户籍准入年限同城化积累互认。

引起较大关注的是一线城市广州，2020年8月，广州透露正在拟定的《广州市优化营商环境条例（草案）》提出，建立跨区域户籍积分累计认可制度，在长三角、珠三角等城市的户籍准入年限，在广州可以得到累计认可。

广州市司法局立法二处处长程应游当时指出，草案如果获得通过，广州将成为国内第一个实现跨地区落户积分累计认可的城市。

之所以说“国内第一个”，是因为广州将这一制度范围跨区域扩大到了长三角，这也被一些解读认为是广州面向长三角发起的“抢人”措施。

目前，中国的绝大多数城市已经对人才落户放低了门槛，但一些地方同时对社保年限有一定的要求。以广州为例，2020年12月，广州颁布7个区实施差别化入户政策，大专学历即可申请，但同时需要在差别化入户实施范围区域内连续缴纳社会保险满12个月。

更值得注意的是，在一些城市，达不到学历要求的普通劳动者更多依赖积分落户渠道，而社保年限往往是其中一个最重要的积分影响因子。从这个角度来看，户籍准入年限同城化累计互认，将打消一些普通劳动者在一定范围内迁移的后顾之忧。

进一步改革的关键在大城市

从政策表述以及各地的探索来看，户籍准入年限同城化累计互认主要集中在都市圈或城市群范围内。

易居研究院智库中心研究总监严跃进认为，这将有助于同城化发展，在此类政策下，人口流动的障碍会减少。

假设一种情形，某初中学历进城务工人员在深圳工作并缴纳社保，几年后，因为工作调动或买房安家等缘故来到东莞。2018年，东莞取消了积分入户，改为实施参加城镇社会保险满5年，且办理居住证满5年可入户，俗称“两个五年”入户条件。

假如东莞与深圳实行“户籍准入年限同城化累计互认”，则意味着这一进城务工人员可以把深圳的缴纳社保年限转入东莞，不必从零开始，从而更快地成为户籍意义上的东莞人。

但值得注意的是，《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》提出，督促城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制，推动城区常住人口300万以上城市基本取消重点人群落户限制。

按照要求，不少城市已经开始执行“零门槛落户”。这也意味着，上述“互认”的关键更多还是取决于都市圈、城市群内的超大、特大城市的态度，否则，这种“互认”很大可能仅仅变为小城市对大城市的、单向的认可，这在“零门槛落户”渐成趋势的背景下，并无太多实质意义。

而超大、特大城市，恰恰也是户籍改革制度进一步推进的难点所在。从当前的发展阶段来看，人口有进一步向超大、特大城市集中的趋势，在资源、环境承载力等考虑之外，这些城市也将因此面临着巨大的公共服务挑战。

一位长期关注人口及公共服务问题的研究人士向21世纪经济报道记者表示，去年中央已经提出“推动公共资源向按实际服务管理人口规模配置转变”，但有的城市落实意愿不够，才导致公共服务规划赶不上需求。上述研究人士认为，除个别超大城市外，各地逐渐降低落户对于社保年限的要求，并逐步开放所有城市之间的社保互认，这将可能是未来户籍制度进一步改革大的逻辑和方向。

王梅则认为，为什么很多人那么看重户籍？因为户籍绑定了很多公共服务。如果将来城市的基本公共服务在常住人口中扩大到一定水平，常住人口和户籍人口的公共服务待遇差距越来越小，甚至没有差距，户籍将只是回归人口登记的功能，这对于劳动力流动来说将是更大的促进。