预售资金监管松懈，商品房预售制度该何去何从？

商品房预售制度对推进房地产开发和城镇化建设发挥了积极作用，但随着房地产市场日益完善，商品房预售制度的不足逐渐凸显。目前商品房预售制度存在的最主要问题是预售资金监管缺位，一些地方对预售资金监管较为松懈，可能被开发商挪用，导致商品房后续建设停滞

在一些人看来，预售制度已经不适应当前经济社会发展阶段，比如对购房者单方面不公平、由购房者承担房屋不能交付的风险等，呼吁取消；也有人提出，预售制度没问题，要解决的是预售资金监管问题

在商品房预售制度仍将继续存在的现实背景下，可以从四个方面进行调整和完善：加快制定国家层面的城市商品房预售资金监管办法；加快修订城市商品房预售管理办法，提高商品房预售的门槛；落实相关单位或部门的监管职责，强化政府在预售资金监管中的作用；调整购房款付款模式，将现有模式变为购房人按工程进度分期付款的模式

还有一个月，在北京工作的张雯（化名）即将拿到自己新房子的钥匙。为了这套房子，她等待了两年多。“我买的是期房，虽然晚两年交房，但与相同位置相同面积的准现房相比，房款少了30多万元，感觉还是挺划算的。”她说。

《法治日报》记者近日走访北京市多个房地产中介和销售人员得知，他们在售的楼盘绝大部分是期房，现房和准现房只占很少一部分。

据了解，目前，在建的、尚不能交付使用的、没取得房屋产权证的房屋被称为期房。销售期房这种方式即商品房预售制度，是我国房地产市场中的一项重要制度。

根据法律法规要求，商品房预售需要满足两项条件：一是开发商取得“四证”，即土地使用权证、建设工程规划许可证、施工许可证和商品房预售许可证；二是工程进度达标，即投入开发建设的资金达到工程建设总投资的25%以上。

近期，社会各界对商品房预售制度进行了热烈探讨。在一些人看来，预售制度已经不适应当前经济社会发展阶段，比如对购房者单方面不公平、由购房者承担房屋不能交付的风险等，呼吁取消；也有人提出，预售制度没问题，要解决的是预售资金监管等问题。

那么，到底应该如何认识商品房预售制度，如何改革完善这项制度？记者对此采访了多位业内专家。

期房价格相对较低

减轻买房资金负担

2009年，张雯从北京一所高校毕业后进入某事业单位工作。经过几年的积累，2020年年中，她决定在北京买房。经过研究市场和实地看房，她根据自己的经济条件考虑购买限竞商品房（限房价、竞地价）。

在比较了北京市大兴区几个限竞房项目后，张雯选择了交房时间最晚的楼盘。在她看来，这个楼盘最大的优势是总房款便宜，首付总房款的35%，贷款190万元，贷款期限25年，每月还款11329元。

与张雯一样，天津市蓟州区居民王海燕（化名）也选择购买期房，但她是为了改善居住条件买的二套房。

经过看房，她选中一套位于蓟州区西环路附近的期房，2023年9月交房。作为工薪族的她，没有太多积蓄，只能选择买期房，以等待时间换取房价优惠。

“期房比尾房和准现房便宜，购房当天还有优惠。”王海燕说。最终，她以总房款93万元的价格买到一套90多平方米的房子，首付约57万元、贷款36万元，贷款期限9年，每月还款大约4800元。

在张雯和王海燕看来，商品房预售制度对于购房者而言具有一定的积极意义，因为购买期房可以让她们省下一大笔钱。至于其中可能存在的风险，她们没有太多的考虑。

预售制度凸显不足

导致诸多问题出现

商品房预售制度确立近30年了。

1994年7月，城市房地产管理法审议通过，确立了商品房预售制度，对预售条件、监管作出原则性规定。2007年8月、2009年8月、2019年8月，对该法进行3次修订。现行城市房地产管理法明确：商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设。

为了具体实施商品房预售制度，原建设部在1994年11月发布城市商品房预售管理办法，并于2001年8月、2004年7月予以修订。

受访专家一致认为，商品房预售制度对推进房地产开发和城镇化建设发挥了积极作用，但随着房地产市场日益完善，商品房预售制度的不足逐渐凸显。

首都经济贸易大学特大城市经济社会发展研究院教授、北京市房地产法学会副会长兼秘书长赵秀池认为，商品房预售制存在有合理性，在预售制下，由于支付房款与交房有一段时间距离，因此预售价格往往比买现房便宜，让很多买房人用相对较低的房价买到了心仪的住房；预售制给开发商提供了低成本融资方式，也一定程度上有利于房价稳定。

北京市康达律师事务所高级合伙人孟丽娜说，商品房预售制度解决了部分房地产开发企业资金不足等问题，助力推动城镇化进程。

“但预售制度也在一定程度上导致房地产开发企业门槛过低，对其资金、实力、技术等要求不高，加上现行城市房地产管理法、城市房地产开发经营管理条例、城市商品房预售管理办法等，对预售条件、商品房预售资金监管、交易市场规范管理等方面的法律规定尚不完善，不能完全保障交易安全。”孟丽娜说。

实践中，出现了部分房地产开发企业在预售时的规划设计承诺没有完全兑现、购房人收房后发现各类房屋质量问题以及支付全款后因抵押权人拒绝解押而无法办证等问题。

在从事房地产法律服务15年的北京德恒（苏州）律师事务所高级合伙人孙建荣看来，商品房预售制度的目的原本是为了解决房地产企业的开发资金问题，该制度在设立早期确实推动了我国的房地产行业发展以及城镇商品房的建设，商品房预售从客观上也可以看作开发商的一种融资方式。

“目前来看，商品房预售制度的金融属性越来越强，而相应的配套监管措施却并未建立起来或未得到很好的贯彻执行，由此产生了诸多问题。”孙建荣说，目前商品房预售制度存在的最主要问题是预售资金监管缺位，一些地方对预售资金监管较为松懈，可能被开发商挪用，导致商品房后续建设停滞。

中国社科院财经战略研究院住房大数据项目组组长邹琳华分析，期房买卖，一般要求业主在订房一定期限内交足首付并开始申请贷款支付剩余款项，放款后即开始偿付按揭贷款本息，相当于购买期房后就要求支付全部款项。这接近于“集资建房”的升级版，主要是为了筹集建设资金，利用购房者个人信用为开发环节加杠杆融资，各类风险主要由购房者负担。

“在当前期房预售制度下，购房者至少面临延期交付及烂尾风险，即开发商为了滚动开发可能将购房资金挪作他用，而一些地方政府监管部门的有限力量又难以实现有效监管，导致延期交付及烂尾风险增大，不利于市场的健康发展。”邹琳华说。

改革完善预售制度

条件成熟推现售制

一方面是积极意义，一方面是重重风险，我国商品房预售制度该何去何从？

有专家建议取消商品房预售制度，直接实行现房销售。其理由在于：在预售制下，购房人几乎承担所有商品不能交付的风险；从行业层面看，预售制助推部分房企过度举债、高杠杆扩张，容易引发资金链断裂、项目搁置等系列风险；从金融层面看，银行作为按揭贷款的发放方，一旦房企因为市场波动或经营不善，将面临较大的坏账压力等。

还有专家建议，取消现行的预售制度，可以提高开发商的自有资金比例，降低银行的贷款风险；可以抑制房地产市场的过度投资，挤压因此而产生的经济泡沫。

有专家认为，当下商品房预售制导致一些问题出现，主要是资金监管出了问题。直接取消商品房预售制度并非最优选项，而应该从保护购房者权益出发，改革完善这项制度。

“预售制没有问题，也不应该取消，但要防患于未然，希望相关部门对延期交房的贷款情况及时出台相应的法规政策，如因为开发商原因不能按期交房，应由开发商偿还贷款，直到交房为止；如果一直未能交房，则全部贷款由开发商承担。”赵秀池说。

在邹琳华看来，当前，“房住不炒”已成为住房政策的基本出发点和共识，各地各部门正积极构建完善房地产市场长效机制。在新形势下，推进期房预售制度改革，有利于践行“房住不炒”的方略，更有利于完善销售制度、保护购房者合法权益，是建立完善住房市场长效机制的重要组成部分。

他认为，由于我国住房市场发展还不平衡，期房预售制度改革需要因地制宜、稳妥推进，不宜一刀切，有条件的城市可推进现售，同时探索为房地产开发提供替代性融资渠道，如政府土地信用支持等。

“对于不具备推进现售的城市，仍可预售，同时推进关键环节的改革，使期房预售向成熟市场的预订式或分期付款式预售逐步趋近，更有效保护购房者权益。”邹琳华说。

就具体举措而言，他建议：推动预售资金监管由行政监管向市场化监管转变，由市场化监管机构提供监管并负连带责任；从保障按期收房出发，进一步提高预售门槛，包括设定交房时间上限，提高资金投入比例并明确具体投向，要求开发企业就按期交房提供可靠的第三方担保等；改变购销双方的不对等地位，如降低期房交付前的付款比例，延长付款时限，提供交付前悔约退房渠道，减轻购房者风险。

孟丽娜则提出，在中央“房住不炒”的精神下，从维护交易公平角度出发，行政主管部门应继续完善商品房预售制度，提高预售许可条件，加强预售资金监管、保险制度等，从立法上保障购房人的物权期待权，充分考虑按揭贷款模式下各方权利义务的平衡；在条件成熟的情况下推行商品房现售制度。

出台资金监管办法

调整购房付款模式

孙建荣认为，在商品房预售制度仍将继续存在的现实背景下，可以从以下四个方面进行调整和完善。

加快制定国家层面的城市商品房预售资金监管办法。尽管2022年1月29日住建部、中国人民银行和银保监会联合印发《关于规范商品房预售资金监管的意见》，但该意见仅为规范性文件，虽具有一定的指导作用，但效力层级较低。鉴于房地产行业在保民生方面的重大影响，商品房预售资金监管制度作为《城市商品房预售管理办法》的配套制度，仍应该通过制定部门规章等立法形式予以明确，从而对全国各地的商品房预售资金监管形成统一的上位法规制，为各地的预售资金监管提供统一的参照和标准，在弥补监管缺位的同时，修正过度监管，以立法形式明确监管主体，规范预售资金监管全程；明确预售资金的缴付和支出机制，实现专款专用；明确开发企业的违规行为，并确定处罚标准和范围。

加快修订城市商品房预售管理办法，提高商品房预售的门槛。如提高投入开发建设资金在工程建设总投资中的占比（现为25％）或增加关于工程形象进度的相关规定等，提高行业内开发企业的整体质量；可考虑设立商品房预售的履约担保机制及预售项目的信息披露机制等，从而避免因信息不透明、不对称导致购房人损失。

落实相关单位或部门的监管职责，强化政府在预售资金监管中的作用。明确银行在预售资金缴付和支出环节的责任，对出现违规操作的银行，可设置一定期限内的行业禁入等处罚；协调各单位、各部门建立统一的交易监管平台，实现各方的信息和资源共享，使监管主体能够实时掌握预售资金的缴付和支取情况，及时查处擅自抽取监管资金等违法违规行为。

“建议调整购房款付款模式。将现有模式变为购房人按工程进度分期付款的模式，即在工程投资额或工程形象进度达到一定标准后，购房款按购房合同约定的工程进度分期支付；对于申请银行贷款的购房人，后续按揭贷款由银行根据购房合同约定的工程进度逐步发放。”孙建荣说。

来源：陈磊/法治日报