多城加紧布局城中村改造，与那次棚改有何不同？

房地产行业再迎重磅政策定调。

7月21日，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。在稳增长、扩内需的经济形势下，新一轮城中村改造备受关注，除了盘活城市存量资产、更新城市面貌，房地产行业会在多大程度上受益？

业内认为，城中村改造是修复内需和消费潜力的必然选择，有助于构建先租后买的新模式，逐步让新市民升级住房消费，为商品房市场可持续发展创造条件。政策不仅驱动了部分营建机会，更诞生了大量运营服务商机，有利于具备资产综合运营能力的企业。

值得注意的是，本轮城中村改造，不可等同于历史上的棚改。2015～2017年那轮棚改，开启了三四线城市的去库存浪潮；本轮改造则限定于超大特大城市、不大拆大建，可以说是“啃硬骨头”的改革，资金投入速度更慢，对经济的边际拉动也将更渐进。

多地已加速城中村改造

早在今年4月28日，推进城中村改造便被官方会议提及。当时中共中央政治局召开会议，要在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。

在我国城镇化发展过程中，大城市的城中村占据核心区位，但供应效率很低，不符合新市民的需求，也不符合高质量发展的需求。房地产发展新时期，加强城中村改造是必然趋势。

按照国常会要求，在超大特大城市实施城中村改造，要稳中求进、积极稳妥，优先改造对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村，成熟一个推进一个，实施一项做成一项。

据第七次全国人口普查数据，中国目前有7个超大城市，分别为上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津；14个特大城市，包括武汉、东莞、西安、杭州、佛山等。这其中，不少城市近年来加大城中村改造力度、创新改造方式，并已提出明确目标。

广州在相关立法工作上走在前列。7月17日，广州市住房和城乡建设局发布关于征集《广州市城中村改造条例（征求意见稿）》，这是其首次针对城中村改造进行的立法工作，也是全国首个有望出台的专门针对城中村改造的地方性法规条例。

按照广州的官方计划，今年广州计划推进127个城中村改造项目（含46个续建项目，12个新开工项目，69个前期项目），重点推进17个城市更新项目，力争完成2000亿元城市更新固定资产投资目标。

上海将2023年定为城中村改造出形象、出成效的一年，将新启动“城中村”改造项目10个，改造老旧村民房屋不少于130万平方米，受益村民不少于4000户。目前上海还有城中村点位近700个，涉及11万户左右，该市计划在2032年底全面完成城中村改造项目。

深圳模式则较为特殊，针对城中村改造，由政府统租后实施综合整治类更新，并纳入其政策性住房保障体系。据深圳市住房建设局发布相关文件，2023～2025年，深圳将建设筹集保障性住房46万套（间）、建筑面积超过2000万平方米。

业内认为，新市民年轻人和外来人口，主要集中在超大特大城市，特别是城中村区域，在超大特大城市推动城中村改造，能够将供给侧改革和高质量发展、需求侧管理对接起来，解决城市发展不平衡，不充分的矛盾，通过公共服务全覆盖，真正释放消费潜力和内需。

与上轮棚改有诸多不同

在我国城镇化发展的历程中，三四线那轮棚改难以被忽视。本次城中村改造，将对行业产生多大连锁反应，与历史上的棚改有何异同，引发业内关注。

早在2015年，国家曾提出积极推进棚改货币化安置，三四线城市去库存浪潮自此开启；当时，因货币补偿的及时性和便捷性，棚改货币化安置的推进，直接激活了商品房销售环节，阶段性解决了房地产库存高企和经济下行的问题。

不过，这把“双刃剑”也推高了全国尤其是三四线的房价，加重了地方政府及居民的债务负担。2018年，国务院常务会提出，因地制宜调整完善棚改货币化安置政策，商品住房库存不足、房价上涨压力大的市县要尽快取消货币化安置优惠政策。

到2020年，住建部明确表示，未来城市规划要摈弃急功近利和大拆大建。2021年，《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》提出，避免过度房地产化的开发建设方式，严控大规模拆除、大规模增建、大规模搬迁，棚改规模也逐渐回落。

在“房住不炒”等顶层政策设计下，新时期的城中村改造，明显异于此前棚改。中信证券发表研报表示，两者在区域、工作方式、受益主体上均有不同。

在覆盖区域上，此前的棚户区改造针对全国，以资金驱动为主要手段，以大拆大建为主要模式，因此在拆迁较为容易的三四线城市进展快。本轮城中村改造，则限定于超大特大城市，从居民切实需要、城市客观实际出发，在有人口流入产业基础的大城市搞城中村改造。

“由于一线城市城中村情况更加复杂，本轮改革可以说是啃硬骨头的改革，这可能意味着资金投入速度更慢，对经济的边际拉动更渐进，但也可能意味着政策的长期副作用少，社会争议少。”中信证券认为。

在工作方式上，此前的棚改多为大拆大建，如今的城中村改造则更为精细、具体。“城中村改造是针对集体用地更为复杂全面的城市功能区的环境更新，既包含拆除重建的全面改造，也包含维持建筑格局的微改造，还有介于两者之间的混合改造。”

总而言之，此前的棚改推动了可观的建设需求，城中村改造则要求“成熟一个推进一个，实施一项做成一项”。从拉动投资的角度看，中信证券认为，无论是房地产开发还是基础设施建设，本轮城中村改造的增量影响都将低于2015年前后。

城市更新更加“细水长流”

抛却差异，城中村改造和棚户区改造，均有“双重政策目标”，既要改善民生，又要扩大内需。

中信证券研报显示，2008年到2020年，全国各类棚户区改造持续推进，带动了有效投资和建材、装修、家电等消费、促进了上下游相关产业发展，对稳增长发挥过积极作用。

但是，上轮城市更新对房地产的强力刺激，以及由此引发的化学反应，如今或难以再现。

国泰君安研报曾表示，2015～2017年棚改推动的三四线城市上行周期，有三个前提：一是有土地出让作为政府前期投入资金的闭环，需房企扩表拿地支持；需产业发展、人口进城保证动态平衡；需金融支持政府加杠杆作为催化剂，宏观层面也是新的宽信用渠道。

再看如今的行业现状，房企处于缩表状态，各类投资力度均较有限。同时，本轮房地产风险始于流动性问题，库存并非当下房地产矛盾的核心，如今可供各个城市更新的空间也较为有限，且大城市城中村具有产权问题复杂、周边房价较高等特点，更新成本较大。

长期以来，由于我国土地制度的特殊性，城乡间存在两种不同的地权，适用两种不同的征收补偿制度。此前棚改多为国有土地，适用《国有土地上房屋征收条例》，货币化安置后部分资金再度流入楼市；城中村则多为集体土地，拆迁仍依据《土地管理法》，各地在土地征收、集体土地转国有、安置方式等方面差异化较为突出。

在资金来源问题上，“涉及到公共服务设施补短板的资金，需要国企为主导，通过政策性金融工具、专项债、财政以奖代补等方式解决。”广东住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示。也有业内人士称，专项债规模有限，要发挥政策的带动作用，引入市场多方资金进入，通过杠杆的放大作用撬动发展。

国常会也要求，坚持城市人民政府负主体责任，多渠道筹措改造资金，高效综合利用土地资源，统筹处理各方面利益诉求，把城中村改造与保障性住房建设结合好。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励和支持民间资本参与，努力发展各种新业态，实现可持续运营。

总而言之，未来的城市更新会更加细水长流，房地产难再现大规模刺激。兴业证券表示，大规模刺激房地产行业可能并不是托底经济的解方。从长期来看，房地产行业或将迎来新的发展模式，以刺激房地产来提振经济的时代可能已经一去不复返。

当前经济增长从资本驱动转向全要素生产率驱动，卖地谋发展反而带来更多的债务问题以及高库存问题，而资管新规则限制房企融资，成为新旧模式转变的催化剂。地产的作用将从驱动产业转变到产业驱动，过去全国开花的地产繁荣模式不再，基于高端制造业产业链聚集形成的城市群具有较大潜力。